SANGARÉ Salifou[2]
Résumé
Les nombreuses grèves des fonctionnaires entre 2015 et 2017 qui paralysaient le fonctionnement régulier de l’administration publique du Burkina Faso ont contraint le chef de l’Etat burkinabè, le Président Roch Marc Christian KABORE à engager un processus de réforme du système des rémunérations des agents publics de l’Etat. Ce processus ambitionnait impulser un changement dans les traitements salariaux perçu comme l’obstacle principal à la modernisation de cette administration. L’inscription de ce projet sur l’agenda gouvernemental s’accompagne d’une mobilisation des acteurs : certains défendent le changement tandis que d’autres s’y opposent et usent de stratagèmes pour le faire échouer. Le présent article tente d’analyser les raisons qui sous-tendent le changement dans le système des rémunérations des agents publics de l’Etat. Il examine les dynamiques internes ainsi que les stratégies des différents réseaux d’acteurs impliqués dans l’action publique.
Mots-clés : Réforme, Système des rémunérations, agents publics, changement, action publique,.
Theme : The Change of the Remuneration System for Public Officials of the Burkinabe State.
Abstract :
The numerous strikes by civil servants between 2015 and 2017, which paralyzed the regular functioning of Burkina Faso's public administration, forced the Burkinabe head of state, President Roch Marc Christian KABORE, to initiate a process of reforming the remuneration system for civil servants. This process aimed to bring about change in salary levels, which were perceived as the main obstacle to the modernization of the administration. The inclusion of this project on the government's agenda has been accompanied by the mobilization of various actors: some support the change, while others oppose it and are using strategies to undermine it. This article attempts to analyze the reasons behind the change in the remuneration system for civil servants. It examines the internal dynamics and strategies of the various networks of actors involved in public action.
Keywords : Reform, remuneration system, civil servants, change, public action.
Introduction
Pour calmer le front social en ébullition depuis 2014 et en guise de réponse aux multiples revendications des syndicats qui mènent d’incessantes grèves pour la satisfaction de leurs exigences salariales, le chef de l’Etat burkinabè Roch Marc Christian KABORE, dans son allocution de fin d’année 2017, annonce une réforme du système des rémunérations des agents publics en ces termes :
Il importe de mettre fin à la méthode qui consiste à régler les revendications des travailleurs au cas par cas. Une telle démarche ne prend pas en compte la nécessaire vision d’ensemble qui devrait présider à toute initiative destinée à satisfaire les revendications des fonctionnaires. C’est pourquoi, j’annonce que dès le mois de février, le Gouvernement engagera cette réforme du système des rémunérations en concertation avec les partenaires sociaux et les autres composantes de la Nation pour donner naissance à une fonction publique moderne, dynamique, tournée vers le développement et au service exclusif des usagers[3].
La réforme annoncée par le chef de l’État burkinabè vise à changer le système des rémunérations des agents publics de l’Etat burkinabè. Une réforme, en effet, induit un changement dans la mesure où sa mise en œuvre conduit à une nouvelle situation. C’est dans ce sens que Rudolph Rézsohazy (1996) analyse la réforme et le changement en montrant leur synonymie qui vise à produire une nouvelle situation. « Le changement, écrit-il, désigne toute altération des phénomènes sociaux à travers le temps. Il signale que quelque chose de différent s’est produit. Cette altération peut être positive ou négative. La situation x1 au temps t1 est devenue la situation x2 au temps x2 » (Rézsohazy. 1996 ; p.5). Et pour Guy Rocher (1968, p.24.), « le changement est un processus dans lequel des acteurs posent des actes, produisent des évènements et ceux-ci s’enchainent, s’ordonnent en séquences, s’inscrivent dans le temps et progressivement ou brusquement le ‘’différent’’ se produit ». Est alors changement, toute modification ou variation apportée à l’action publique par les autorités publiques en tant que réponse à un problème public. Il renvoie à l’action de celles-ci pour combler « l’écart entre ce qui est, ce qui doit être fait et ce qui peut être fait ». Rapportée aux présents propos, elle relève de la prérogative de l’autorité où, « la capacité à agir sur la société, sur l’économie est au fondement de la légitimité politique » (Hassenteufel, 2011, p.243).
Mais dans quelle mesure le changement du système des rémunérations s’impose-t-elle au gouvernement burkinabè ? De cette question principale découlent les interrogations suivantes : en quoi consiste le changement envisagé et quelle en est l’ampleur ? Quelleen est la nature ? Qui sont les acteurs opposés à la réforme ? De quelles ressources disposent-ils ? Pour traiter de cette problématique, nous allons, dans un premier temps présenter le système des rémunérations des agents publics comme un problème public (1) et montrer la réforme annoncée comme la solution à ce problème (2).
1. Le système des rémunérations des agents publics : un problème public
1.1. Le désordre dans les rémunérations
Le système des rémunérations des agents publics de l’Etat burkinabè est un problème public en raison du désordre qui le caractérise (1.1.) et l’explosion de la masse salariale qui en découle (1.2).
Les différents statuts dérogatoires du statut général, obtenus par des luttes syndicales diverses, introduisent un désordre dans les rémunérations dans la mesure où ils charrient d’importantes disparités qui rompent le principe d’équité voire, d’égalité dans les traitements salariaux des agents publics. Ces statuts sont construits sur diverses grilles de rémunération supérieures à celles du statut général de la fonction publique. L’analyse comparée de ces différents barèmes grilles montre que, pour les mêmes emplois, les écarts entre les statuts particuliers et le statut général varient de cent cinquante (150) à trois cents cinquante (350) points indiciaires. Les traitements indemnitaires aussi comportent d’énormes disparités qui dérogent à la règlementation en vigueur. En effet, le régime indemnitaire applicable aux agents publics de l’Etat[4] établit une nomenclature des indemnités ainsi que les différents montants y relatifs[5]. Il dispose que la somme des indemnités servies à un emploi est plafonnée à vingt et cinq pourcents (25%) du solde indiciaire de cet emploi[6]. Cette règle, par-delà l’harmonie qu’elle crée dans traitements salariaux des agents publics, établit une équité entre les différentes catégories d’emploi. Elle permet une maitrise de la masse salariale et une rationalisation des dépenses de personnels de l’administration publique c’est-à-dire de leur mise adéquation avec les capacités financières de l’Etat. Enfin elle permet d’établir et maintenir un équilibre entre les indicateurs macroéconomiques : les dépenses, l’épargne et les d’investissements publics. Avec les statuts particuliers cette logique est désarticulée dans la mesure où les montants de leurs indemnités sont plus élevés que ceux du statut général[7] et leurs grilles indemnitaires contiennent d’autres éléments qui ne sont pas indiqués dans la nomenclature des indemnités ci-dessus mentionnée (Sangaré, 2022, pp.225-226).
Le désordre dans les rémunérations des employés de l’Etat burkinabè est accentué avec les salaires des personnels politiques[8] à partir de 2016. Jusqu’à cette période, les rémunérations octroyées à ces personnels étaient fixées par le décret n° 2008-891/PRES/PM/MEF du 31 décembre 2008 portant rémunération du Premier ministre, des Présidents d’Institutions et des membres du Gouvernement et les hautes autorités assimilées. L’article 2 dudit décret précise que, « la rémunération ci-dessus fixée s’applique uniformément à toutes les hautes personnalités occupant les mêmes fonctions quels que soient leur provenance professionnelle et le niveau de rémunération antérieurement acquis ». Nonobstant cette disposition, les membres du gouvernement de cette époque, se sont octroyé des rémunérations nettement supérieures à celle fixée par ledit décret. Ils ont justifié cette décision par le manque à gagner qu’ils subissent sur ses revenus antérieurs à leurs nominations. Cette pratique a été reproduite par de nombreux membres du gouvernement issu du remaniement ministériel opéré le 31 janvier 2018. Elle fait perdre rendre toute illisibilité aux rémunérations de ces personnels. Pour les commissaires de la réforme, c’est l’ensemble des traitements salariaux qui pose problème dans la mesure où il gonfle la masse salariale.
1.2. Le poids de la masse salariale
L’explosion de la masse salariale constitue un problème de finances publiques car il expose l’Etat burkinabè à un risque d’insolvabilité. En effet, la masse salariale de l’Etat burkinabè qui représentait 6% du PIB en 2013, a atteint 8.6% du PIB en 2017 et dépasse 50% des recettes fiscales totales en 2018 ce qui représente un ratio bien loin du critère de convergence de 35% de l’UEMOA (FMI, 2015, p.21). Plus exactement, de 620 Milliards CFA en 2017, la masse salariale est passée à 1000 Milliards de Francs CFA en 2020 avec un déficit budgétaire de l’ordre de 8% du PIB (Commission Thème, 2018, p.23). Selon les données fournies par le Système intégré de gestion des agents salariés du public (SIGASPE)[9], les dépenses publiques ont surplombé, par moments, les recettes propres mobilisées et que le déficit budgétaire se situe à 4% en 2017 suivant les données de la situation d’exécution du budget de la même année. L’on relève aussi que la masse salariale s’est maintenue au-dessus des 35% des recettes fiscales sur la période 2008-2017 avec un pic de 52,05% en 2016[10]. Sur la période 2018-2020, les données du ministère des finances indiquent que le ratio de la masse salariale sur les recettes fiscales se situerait à 45,38% à l’horizon 2020, soit 10 points au-dessus de la norme communautaire.
Ce « gonflement tendanciel de la masse salariale de la fonction publique constitue une pathologie administrative qui annihile incontestablement sa capacité institutionnelle de l’Etat burkinabè, c’est-à-dire son aptitude à entreprendre et à promouvoir efficacement des actions d’intérêt collectif » (Loada, 2001, pp.23-24.). Cette situation fait du changement du système des rémunérations des agents publics la solution à la hausse de la masse salariale. Pour réussir une telle entreprise, le gouvernement a besoin soutien populaire autour du processus qu’il a enclenché afin d’affronter en affrontant les syndicats opposés à son projet.
2. L’indispensable réforme du système des rémunérations des agents publics
Le processus réforme du système des rémunérations des agents publics de l’Etat burkinabè a donné lieu à des interactions entre les différents acteurs auxquelles le gouvernement doit faire face. Aux propositions de la Conférence nationale des groupes d’acteurs appelées « forces vives de la nation » qui ont adhéré et soutenu au projet du gouvernement, (2.1), s’opposent les résistances de certains syndicats qui contestent les éléments de la réforme (2.2).
2.1. L’élaboration et la conduite de la réforme
L’élaboration des éléments du changement a suivi un modèle séquentiel faite en plusieurs étapes avec divers acteurs. Dans un premier temps, une « Commission thème » composée de quatorze (14) cadres supérieurs du ministère de l’Économie, des Finances et du Développement et celui de la Fonction publique, du Travail et de la Protection sociale a produit un rapport-diagnostic sur la situation des traitements salariaux des agents publics. Outre le fait de montrer que la situation du système des rémunérations des agents publics et le problème central de l’administration publique et qui nécessite des solutions idoines (Ahouangansi, 2018), les Commissaires de la réforme ont fixés les objectifs suivants à atteindre comme solution à la situation décrite : 1) le rétablissement de l’équité dans les traitements salariaux des agents publics ; 2) la soutenabilité des dépenses publiques et 3) le rétablissement des équilibres macroéconomiques.
Dans un second temps, ce rapport a été remis aux forces vives de la nation pour examen et amendements en vue de la conférence nationale convoquée à cet effet le 12, 13 et 14 juin 2018. La conférence a suivi une méthode de travail simple : donner la parole aux participants afin qu’ils proposent des solutions sous la forme de recommandations au problème. Ce brainstorming à l’échelle nationale est une la garantie d’une participation effective des différents acteurs à l’élaboration du contenu du changement par la mise en exergue de leur rôle. À l’issue de cette conférence, un « Secrétariat technique »[11] a été commis par les participants à la tâche de formuler les recommandations en des propositions techniques susceptibles d’être mise en œuvre.
Les Commissaires du secrétariat de la réforme ont adopté une stratégie qui a consisté, d’une part, à un travail de déconstruction des idées qui sous-tendent le maintien d’une pluralité de statuts dans la fonction publique et, d’autre part, à un travail de justification du changement accordant une importance aux idées dans l’explication de celui-ci. Deux types d’arguments ont été avancés pour démontrer la nécessité de rationaliser les dépenses de personnel : un argument économique et un autre davantage de nature sociale et politique. Au plan économique, le poids de la masse salariale qui représente 55% des recettes fiscales totales, est présenté comme une menace pour la survie de l’Etat dans la mesure où celui-ci est exposé à un risque sérieux de faillite, une menace d’insolvabilité. Au plan social, les inégalités dans les traitements salariaux sont présentées comme la cause principale de la crise qui secoue le pays et qui entrave son développement. Cet état de fait est à l’évidente expression d’une injustice sociale dans la mesure où les richesses nationales sont réparties de manière inéquitable entre les différentes couches de la société.
Sur la base de ce constat, les Commissaires du Secrétariat technique proposent un avant-projet de loi organique portant principes fondamentaux de la Fonction publique pour soumettre tous les statuts, notamment ceux qui sont régis par des lois organiques[12], à une même et unique norme juridique et fonder juridiquement le rétablissement de l’équité dans les traitements salariaux. Ce réajustement juridique permet d’organiser la Fonction publique en conférant aux différents statuts des agents publics une plus grande cohérence et une unicité.
En définitive, selon les acteurs du secrétariat technique de la réforme, le changement du système des rémunérations des agents publics de l’Etat comme le seul moyen d’éviter que le pays ne s’enlise dans l’inertie voire, le chaos financier. Cette idée est diversement perçue et appréciée par d’autres organisations de travailleurs qui réagissent différemment.
2.2. Les résistances à la réforme
Le projet de réforme a essuyé des résistances corporatistes c’est-à-dire centrées sur la défense exclusive des intérêts de corps. Elles sont l’œuvre de l’intersyndical des Magistrats[13] et du collectif de la Confédération générale des Travailleurs du Burkina (CGTB)[14].
L’intersyndical des Magistrats prend appui sur le statut des Magistrats pour rejeter la réforme. Leur argument, d’ordre juridique, est le suivant : la Magistrature est un pouvoir constitutionnel et leur corps est régi par une loi organique alors que le statut de la Fonction publique relève d’une loi ordinaire. La hiérarchie des normes juridiques accorde une suprématie juridique à leur corps sur la fonction publique. La réforme ne saurait donc leur être opposée. Dans ce sens, toute réforme du système des rémunérations des agents publics qui ambitionne traiter de leur cas, devrait concerner également les cas des membres du Gouvernement et des Députés.
Quant au collectif CGTB, il soutient que le gouvernement obéit aux injonctions du Fond Monétaire International (FMI) et de la Banque Mondiale (BM) car son projet de réforme vise à « réduire les salaires des agents publics aux fins de faire des économies dans le sens d’assurer le paiement permanent de la dette » (Laoundiki, 2018). Le collectif CGTB ne peut donc pas aller à « une foire pour cautionner des mesures qui seront impopulaires et sera accusé de complicité par l’ensemble des travailleurs » (Idem). C’est donc « la vision » du gouvernement qui sous-tend le projet de réforme du système des rémunérations des agents publics et les objectifs qu’il poursuit que le collectif CGTB rejette. Enfin, le collectif justifie son refus du projet de réforme par la duplicité, voire manque de sincérité de la part du gouvernement. Selon le collectif CGTB, les rémunérations des membres du gouvernement constituent, à la fois, « une violation de la loi » (Diallo, 2021), « une violation du principe de l’équité » (Traoré, 2018), voire « une pétition de principe de la part des gouvernants » qui, tout en prônant la rationalisation des salaires, s’octroient indument des rétributions exorbitantes des règlementaires en vigueur » (Yedan, 2018). Ce dernier argument a fini par convaincre les différents acteurs de l’impossibilité de faire passer la réforme annoncée par le chef de l’Etat même si les livrables étaient achevés.
Conclusion
Le changement est indissociable de l’action publique. Pierre Müller (2005, p.156) note qu’« Une politique publique se définit toujours par rapport au changement, soit que l’on cherche à freiner une évolution, soit que l’on cherche, au contraire, à promouvoir la transformation du milieu concerné ». Cette action n’est pas un fleuve tranquille car, toute réforme donne lieu à des interactions entre les différents groupes d’acteurs en présence. Bruno Palier et Yves Surel (2010, p.20) notent avec pertinence que, « le changement et la réaction au changement sont des principes vitaux de l’action publique ». Le projet de réforme du système des réminération des agents publics du Burkina Faso atteste cette dynamique. Son itinéraire a mis en relief les stratégies que les différents réseaux d’acteurs ont utilisées soit pour faire passer la réforme soit pour l’empêcher. Cette analyse permis d’éclairer les raisons de ce demi-échec d’une réforme qui, pourtant, suscite de grandes attentes au point de paraitre comme la condition Sine qua non de survie de l’Etat burkinabè.
Pourtant, le gouvernement et les organisations syndicales admettent que le système des rémunérations des agents publics en vigueur pose problème et qu’il y a nécessité d’un changement. Toutefois, ils sont opposés quant aux dimensions et les modalités du changement à opérer tant et si bien que ce projet initié s’est retrouvé balloté entre les intérêts diamétralement divergents des différents acteurs. L’expérience du Burkina Faso permet de comprendre que le changement dans l’action publique s’accommode difficilement du consensus et que les réformes globales sont plus difficiles à conduire que celles construites graduellement.
Indications bibliographiques
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FMI, 2015, Rapport n°19/15 sur le Burkina Faso,
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LAOUNDIKI, Cryspin Masneang, 2018, « Rémunération des agents publics de l’Etat : Des syndicats invalident l’approche du gouvernement », in https://lefaso.net/spip.php?article82976 [Site consulté le 19 avril à 01h01min]
LOADA Augustin Gervais Marie, 2001, « Où en est l’administration publique ? », L’Afrique politique. Réforme des Etats africains, CEAN, Paris, Karthala, pp.23-46.
MÜLLER, Pierre, 1. 2005, « Esquisse d’une théorie du changement dans l’action publique : structures, acteurs et cadres cognitifs », Revue française de science politique, vol 55, pp.155-187.
RÉZSOHAZY, Rudolph, 1996, Pour comprendre l’action et le changement politiques, Préface de Raymond Boudon, IEP Bordeaux, Duculot
ROCHER, Guy,1968, Introduction à la sociologie générale, Montréal, Ed. HMH. Collection « Points », vol.3,
SANGARÉ Salifou, 2022, « Le processus de réforme du système des rémunérations des agents publics de l’Etat burkinabè », Science et Technique, Lettres, Sciences humaines et sociales Publié Vol. 38, n° 2, pp.211-252.
TRAORÉ Amadou, SG du collectif CGTB de la section du Kadiogo, « Il faut légiférer sur cette question et travailler à ce qu’elle soit en conformité avec la loi et également donner le bon exemple depuis le haut. Cela contribuer à réconcilier les gouvernants et les gouvernés ». https://img1.lefaso.net/spip.php?article102702 [Site consulté le 18 février 2021 à 10h20min]
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YEDAN Safantié, retraité, « Ce que j’ai appris est grave. Pourtant, il y a une loi qui fixe les salaires des ministres… Le gouvernement actuel est plus budgétivore que celui de Blaise Compaoré. Personne ne peut me convaincre du contraire ». https://img1.lefaso.net/spip.php?article102702 [Site consulté le 18 février 2021 à 10h20min].
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[1]SANGARÉ Salifou, 2022, « Le processus de réforme du système des rémunérations des agents publics de l’Etat burkinabè », Science et Technique, Lettres, Sciences humaines et sociales Publié Vol. 38, n° 2, pp.211-252.
[2] Centre national de la Recherche scientifique et technologique (CNRST), Ouagadougou (Burkina Faso), slifsangare@yahoo.fr.
[3]Message du Président du Faso le 31-12-2017 transcrit par L'Actualité du Burkina Faso 24h/24 https://www.burkina24.com
[4] Décret N°2014-427/PRES/ PM/MEF/MFPTSS du 19 Mai 2014 portant régime indemnitaire applicable aux agents publics de l’Etat.
[5]Il s’agit des indemnités de logement, d’Astreinte, de sujétion, de résidence et de l’indemnité spécifique.
[6]Voir, https://lefaso.net/IMG/pdf/decret-2008-891-pres-pm-mef.pdf
[7] Les grilles de rémunérations des Magistrats montrent que les indemnités dépassent 3 à 4 fois les soldes indiciaires.
[8]Il s’agit du Président du Faso, du Premier ministre, des Présidents d’Institutions, des ministres et autres membres du Gouvernement : les personnels du Parlement relevant de la fonction publique parlementaire et n’étant pas concernés par la présente réforme pour ne pas créer une confusion, voire une intrusion du pouvoir exécutif dans l’organisation du pouvoir parlementaire.
[9] CID/SIGASPE du Ministère de l’Economie et de Finances 2018.
[10]Cette augmentation exceptionnelle est due essentiellement au fait qu’avec la fin du Gouvernement de la Transition, l’Etat s’est retrouvé avec deux équipes gouvernementales à prendre en charge financièrement conformément aux dispositions du Décret n°2008-891/PRES/PM/MEF du 31 décembre 2008 portant rémunérations du premier ministre, des présidents d’institution et des membres du gouvernement et les hautes autorités assimilées. Aux termes de ce décret, ces personnalités continuent de percevoir leurs rémunérations six (06) mois après la fin de leurs fonctions.
[11]Ce Secrétariat est composé de vingt et cinq membres : les quatorze 14 membres de la « Commission thème » auxquels se sont joint quatorze (14) représentants des forces vives de la nation ainsi constitués : 5 représentants des centrales syndicales, deux (02) représentants des syndicats autonomes, trois (03) représentants des communautés religieuses, un (01) des chefferies coutumières, un (01) du Conseil national des Organisations de la société civile CNOSC), un (01) représentant des Organisations non gouvernementales issues du Secrétariat permanent de cette structure (SP-ONG), deux (02) experts issus des universités notamment l’UFR/SJP et l’UFR/SH et un (01) représentant du Conseil national du Patronat burkinabè (CNPB).
[12]Il s’agit du corps de la Magistrature et celui de la Police nationale dont les statuts sont régis par des lois organiques bien que les premiers soient recrutés avec la Maitrise. Quant aux seconds, ils sont recrutés pour les sous-officiers, avec le BEPC ou le Baccalauréat et la Maitrise pour les Officiers.
[13]L’Intersyndical des Magistrats regroupe les trois syndicats de ce corps de métiers : le Syndicat Burkinabè des Magistrats (SBM), le Syndicat des Magistrats Burkinabè (SMB) et le Syndicat Autonome de la Magistrature Burkinabè (SAMAB).
[14]Le collectif CGTB est composé de la Coordination des syndicats de la fonction publique (CSFP), la Coordinations des Syndicats autonomes des travailleurs de l’information et de la culture (SYNATIC, la Fédération des syndicats nationaux des travailleurs de l’éducation et de la recherche (F-SYNTER), la Coordination des syndicats du Ministère de l’Economie, des Finances et du Développement.
